REMÉDIO AMARGO? O TETO DE GASTOS E O INVESTIMENTO PÚBLICO EM INFRAESTRUTURA
Alexandre Costeira Frazão (*)
“ain’t got a fever, got a permanent disease
And it’ll take more than a doctor to prescribe a remedy
(…)
bad medicine is what I need, whoa
Shake it up just like bad medicine
There ain’t no doctor that can cure my disease”
(Bon Jovi)
Entre 2014 e 2017 o Brasil atravessou a maior recessão econômica da sua história, com uma retração do Produto Interno Bruto da ordem de 8% no período compreendido entre 2015 e 2016.
Ao mesmo tempo que a recessão deprimia a economia brasileira a deflagração de uma crise política culminou em um processo de impeachment, que levou à deposição da então Presidente da República.
Aprovada pelo Congresso Nacional neste contexto, meses após a conclusão do processo de impeachment, a EC 95/2016, conhecida como “Emenda do Teto dos Gastos”, despertou críticas furiosas ao mesmo tempo que foi bem recebida pelo mercado financeiro e por economistas de tendência mais liberal.
Neste sentido, a histórica dependência que a infraestrutura tem do financiamento público permite questionar: qual foi o impacto da EC 95/2016 neste setor?
Com base no método de Análise Econômica do Direito (“AED”) verificamos que a EC 95/2016 impactou realmente no investimento público, na infraestrutura ou, no mínimo, esses índices mantiveram o patamar histórico, isto é: por volta de 2% do PIB.
Senão, vejamos:
A dependência do financiamento público da infraestrutura e uma tentativa de mitigação: as debêntures incentivadas.
Historicamente o financiamento de projetos de infraestrutura no Brasil sempre foi atribuição do Estado, por meio de bancos públicos ou do seu próprio orçamento.
A partir dos anos 90 as medidas de estabilização financeira e de controle inflacionário levadas a cabo pelo Governo Federal esgotaram a capacidade de financiamento estatal e desnudaram a necessidade de se buscar na iniciativa privada os recursos para financiamento e capacidade operacional, de forma a implantar e manter a infraestrutura que o país necessitava para crescer economicamente.
A fim de regular as concessões e permissões de serviços públicos que seriam outorgadas aos particulares foram promulgadas as leis federais no 8.987/1995 e 9.074/1995. Em 2004 tais diplomas foram complementados pela Lei Federal nº 11.079/2004, que estabeleceu as concessões patrocinadas e administrativas, conjuntamente denominadas Parcerias Público- Privadas (PPPs).
Não obstante seus méritos em regular a outorga de serviços públicos à iniciativa privada, tais iniciativas legais não trataram adequadamente do financiamento das concessões.
Até hoje, o Estado permanece como ator principal no financiamento da infraestrutura, seja por meio de recursos orçamentários, financiamentos de bancos públicos ou aqueles tomados de agências internacionais de investimento (por ex.: Banco Mundial e BID), garantidos pelo Tesouro Nacional.
O investimento em infraestrutura no Brasil corresponde a pouco mais de 2% do PIB, montante estagnado há pelo menos 20 anos. Somente para compensar a depreciação da infraestrutura esse volume de investimentos deveria ser em torno de 3% do PIB. Para que o Brasil se aproximasse dos demais países emergentes de nível de desenvolvimento socioeconômico, semelhante ao seu, este montante seria entre 4 e 6% do PIB.
Em 2011 foi editada a Lei 12.431/2011, que estabeleceu a isenção de imposto de renda para o investimento em debêntures emitidas por pessoas jurídicas ou fundos de investimentos que aplicassem os recursos captados em projetos de infraestrutura e/ou de inovação, pesquisa e desenvolvimento. Esse instrumento se mostrou eficaz em captar financiamento por meio do mercado de capitas.
Criada essa Lei poucos anos antes do Brasil mergulhar na grave recessão de 2015-2017, tais títulos foram capazes de atrair os investidores para projetos de infraestrutura, sobretudo os da área de energia. Entre 2012 e 2021 foram captados mais de R$ 164 bilhões no mercado de capitas através das debêntures incentivadas, sendo que desses, mais de R$ 148 bilhões foram captados para a área de infraestrutura.
As debêntures incentivadas vêm se mostrando um importante instrumento para o financiamento de projetos por meio do mercado de capitais. Apesar de comum em países com economias mais avançadas, no Brasil tal modalidade nunca foi disseminada, apesar do menor custo de capital.
Não obstante o sucesso dessas debêntures, o papel de títulos desse tipo – e do mercado de capitas no financiamento da infraestrutura – será sempre complementar. O papel principal caberá ao mercado financeiro, isto é, aos bancos.
EC 95/2016 como política pública e os impactos no financiamento público da infraestrutura
A leitura do texto constitucional permite concluir que a EC 95/2016 não possui a rigidez no estabelecimento de limites nas despesas do Governo Federal apregoada por seus detratores e não afeta gastos em áreas como saúde e educação
A EC 95/2016 buscou reorganizar as contas do Governo Federal, estabelecendo um limite para os gastos da União, de modo que o Estado recuperasse a sua capacidade de prestação de serviços públicos que garanta a fruição dos Direitos Fundamentais.
O limite estabelecido não é fixo. Varia de acordo com o crescimento do PIB e é recomposto conforme a inflação do país, portanto não “engessa os investimentos sociais”.
A análise de custo benéfico – efetuada pelo próprio Poder Executivo ao propor a reforma constitucional – consistiu na definição do tipo da despesa para a fixação do limite dos gastos públicos a serem considerado “teto de gastos”.
Ainda que a PEC 95/2016 não tenha sido elaborada especificamente para mitigar a ineficiência do financiamento de projetos de infraestrutura no Brasil, a sua alta dependência do financiamento estatal, torna necessária a análise de custo-benefício do seu impacto nesta área.
O ponto de partida (baseline) para a análise de custo-benefício da PEC 95/2016 no financiamento da infraestrutura está ligado: à alta dependência do financiamento estatal via BNDES, com juros subsidiados até 2017; ao mercado de capitais incipiente e pouco utilizado em financiamento de projetos; às debêntures incentivadas; e aos juros altos no mercado privado. Tudo isso redunda numa situação altamente ineficiente.
O principal benefício trazido pela PEC 95/ é a possível estabilização da dívida do Governo Federal, com a consequente redução da demanda governamental por capital, o que reflete na taxa de juros de empréstimos, inclusive de longo prazo.
Neste aspecto a PEC 95 foi claramente salutar.
A organização e a manutenção da dívida pública em patamares razoáveis e que reduza a demanda governamental por financiamento do seu déficit contribui para que os juros caiam e os bancos privados busquem outro tipo de “cliente”, com baixo risco, o que, de forma geral, é o caso de projetos de infraestrutura, sobretudo os denominados brownfield.
Ainda que a EC/95 não tenha sido promulgada com esse objetivo a melhoria do ambiente macroeconômico contribui por si só com o incremento no financiamento da infraestrutura.
Posteriormente à sua promulgação e antes que os efeitos propostos pela EC/ 95 se materializassem, fatores outros contribuíram para que os seus objetivos não fossem atingidos ou fossem fortemente mitigados. Dentre eles, principalmente, a severa crise econômica global decorrente da epidemia de COVID-19, que atingiu em cheio o Brasil.
Concluindo: a EC 95/2016 teve como objetivo central reduzir o aumento da dívida do Governo Federal,
A superação da dependência do financiamento estatal já havia sofrido uma tentativa de mitigação pela Lei 12.431/2011, que criou as denominadas debêntures incentivadas. Tais instrumentos têm conseguido sucesso na captação de recursos para o investimento em infraestrutura. Ainda assim, o papel do mercado de capitais no financiamento de projetos de infraestrutura será sempre complementar no Brasil.
Considerando a EC 95/2016 como uma política pública macroeconômica, conclui-se que esta, em relação ao financiamento da infraestrutura, gerou uma externalidade positiva que é – ante o seu potencial efeito de reduzir a dívida do Governo Federal e, por conseguinte, a demanda desse por capital – de incentivo para que os bancos privados procurem investimentos em áreas com relação risco-retorno próxima, área em que se encontra a infraestrutura.
Portanto, a relação custo-benefício da EC 95/2016 para a infraestrutura é positiva.
Contudo, é apenas um dos fatores macroeconômicos que podem fomentar o investimento privado em infraestrutura. Há outros. O caminho para o Brasil reduzir a sua dependência estatal ainda é longo.
(*) Advogado especialista em Direito Público e Sócio da área de Infraestrutura e Direito Administrativo do escritório Costeira Advogados & Consultores.